تقرير "المحاسبة" يكشف عن وجود مخالفة بمديرية الدين العام في "المالية"

المدينة نيوز -: كشف ديوان المحاسبة في تقريره السنوي عن وجود مخالفة في مديرية الدين العام في وزارة المالية باحتساب صافي رصيد الدين العام الداخلي في نشرة الدين العام الصادرة عنها، رغم صدور قرار مجلس الوزراء بتأجيل تاريخ بدء العمل بالقانون المعدل.

وأضاف التقرير حسب يومية الغد، أنه يتم احتساب نسبة الدين العام الى الناتج المحلي بالاسعار الجارية المقدر في السنة التي يتم فيها إعداد نشرة الدين العام، وذلك خلافاً لقانون الدين العام الذي ينص على ان يتم احتساب الناتج المحلي الاجمالي بالاسعار الجارية للسنة الاخيرة التي تتوافر عنها بيانات الناتج المحلي الاجمالي بالاسعار الجارية.

وطالب الديوان وزارة المالية بتوضيح السلفة التي ظهرت في نشرتي الدين العام ومالية الحكومة العامة، تحت مسمى (سلفة استثنائية) بلغ رصيدها 322 مليون دينار عام 1999 وخفضت عام 2000 لتصبح 272 مليون دينار ويلاحظ ان هذه السلفة ما تزال ثابتة القيمة منذ عام 2000 وتظهر في نشرات الدين العام دون وجود اي تسديدات جديدة عليها منذ ذلك العام.

كما طالب ديوان المحاسبة بتشكيل لجنة من كل من وزارة المالية ودائرة الموازنة العامة ووزارة التخطيط وكل جهة من الجهات المستفيدة من القروض لحصر كافة المشاريع الممولة بقروض غير مسحوب منها او نسب السحب فيها بطيئة للوقوف على اسباب التأخير واوضاع القروض وطرق العلاج ورفع توصيات بخصوصها للجهات صاحبة الصلاحية لاتخاذ القرار المناسب. وأضاف بضرورة عدم التعاقد على اي قروض لاي مشروع الا بعد ان تكون كافة الدراسات والشروط اللازمة للبدء بالتنفيذ مكتملة.

وأوصى الديوان بضرورة تفعيل العمل بالقانون المعدل لقانون الدين العام وادارته رقم (8) لسنة 2008 ووضع خطة متكاملة لتخفيض الدين ليتناسب مع النسب المحددة بموجب هذا القانون.

كما أوصى بالالتزام بتطبيق نصوص القانون رقم (26) لسنة 2001 والقانون رقم (8) لسنة 2008 بخصوص احتساب نسبة الدين العام للناتج المحلي الاجمالي.

ويرى ديوان المحاسبة بدراسة امكانية ربط الدين العام بسقف محدد (الحد الاقصى للاقتراض المسموح به خلال السنة) اضافة لابقاء النسب المدرجة بالقانون، بحيث يكون تحديد سقف الدين مثلاً عند اقرار قانون الموازنة العامة للدولة للسنة التالية من خلال الالتزام بموازنة التمويل الواردة في قانون الموازنة، وذلك نظراً لتركيبة وحجم الدين ونموه خلال الفترة الماضية واحتمالية تذبذب الودائع التي يتم طرحها من الدين العام الداخلي والتعديل المستمر على رقم الناتج المحلي الاجمالي حيث لا يثبت الا بعد مرور ما يزيد على سنتين.

واشار تحليل الدين العام الصادر عن ديوان المحاسبة للفترة (2007-30/6/2012) الى انعكاس الازمات المالية والنقدية التي تعرضت لها الدول المتقدمة على الاقتصاد الاردني الامر الذي القى بظلاله على مستوى المديونية. وعلى ضوء انخفاض المساعدات والمنح الدولية فقد تم اللجوء الى تمويل العجز من خلال الاقتراض الداخلي والخارجي لتمويل عجز الموازنة.

وتابع أن الدور الذي يمكن للاجهزة العليا للرقابة المالية والمحاسبة القيام به لتقليل درجة تأثر الحكومات بالمخاطر المالية، يتمثل في تشجيع وتنمية الممارسات الجيدة لادارة الدين العام.

اولاً: قانون الدين العام وإدارته رقم (26) لسنة 2001:

حدد قانون الدين العام احتساب نسب الدين العام الى الناتج المحلي الاجمالي وفقاً لما يلي:

أ- نصت المادة (21) على انه لا يجوز ان يزيد رصيد الدين العام الداخلي في اي وقت من الاوقات على (60 %) من الناتج المحلي الاجمالي بالاسعار الجارية للسنة الاخيرة التي تتوافر عنها هذه البيانات.

ب- نصت المادة (22) على انه لا يجوز ان يزيد رصيد الدين القائم للدين العام الخارجي في اي وقت من الاوقات على (60 %) من الناتج المحلي الاجمالي بالاسعار الجارية للسنة الاخيرة التي تتوافر عنها البيانات.

ج- نصت المادة (23) على الرغم من اي نص مخالف لا يجوز ان يزيد الرصيد القائم للدين العام في اي وقت من الاوقات على (80 %) من الناتج المحلي الاجمالي بالاسعار الجارية للسنة الاخيرة التي تتوافر عنها البيانات.

د- بموجب القانون رقم (8) لسنة 2008 قانون معدل لقانون الدين العام وادارته فقد تم تعديل النسب الواردة في كل من المادتين (22،21) من القانون رقم (26) لسنة 2011 ليصبح (40 %) بدلاً من (60 %) والنسبة في المادة (23) لتصبح (60 %) بدلاً من (80 %) وبحيث يتم اضافة كلمة صافي للمادة (21) الخاصة بالدين العام الداخلي على ان يعمل به من التاريخ الذي يقرره مجلس الوزراء.

وبناء على تنسيب وزير المالية فقد صدر قرار من مجلس الوزراء رقم (دي1/25485) بتاريخ 23/12/2009 بتأجيل تاريخ بدء العمل بالقانون المعدل المشار اليه.

وقد لوحظ ما يلي:

أ- تقوم مديرية الدين العام في وزارة المالية باحتساب صافي رصيد الدين العام الداخلي في نشرة الدين العام الصادرة عنها، رغم صدور قرار مجلس الوزراء بتأجيل تاريخ بدء العمل بالقانون المعدل رقم (8) لسنة 2008 مما يشكل مخالفة للقانون رقم (26) لسنة 2001 والذي يتضمن احتساب الرصيد القائم ولم يتطرق الى صافي الرصيد.

ب- يتم احتساب نسبة الدين العام الى الناتج المحلي بالاسعار الجارية المقدرة في السنة التي يتم فيها اعداد نشرة الدين العام، وذلك خلافاً لقانون الدين العام الذي ينص صراحة على ان يتم احتساب الناتج المحلي الاجمالي بالاسعار الجارية للسنة الاخيرة التي تتوافر عنها بيانات الناتج المحلي الاجمالي بالاسعار الجارية.
وقد تبين للديوان بتاريخ 30/6/2012 ان اجمالي رصيد الدين العام الداخلي (11555.1) مليون دينار ورصيد الدين العام الخارجي (4492) مليون دينار واجمالي رصيد الدين العام (16047.1) مليون دينار وقد بلغ الناتج المحلي الاجمالي بالاسعار الجارية لآخر سنة متوفر عنها بيانات وهي سنة 2011 يبلغ (20476.4) مليون دينار وذلك حسبما ورد في نشرة البنك المركزي لشهر حزيران 2012 وعليه فان نسبة الدين العام الى اجمالي الناتج المحلي الاجمالي بالاسعار الجرية تبلغ (78.4 %) ونسبة الدين العام الداخلي (56.4 %) في حين وردت في نشرة الدين العام الصادرة عن وزارة المالية لشهر حزيران 2012 بواقع (68.09 %) و(47.86 %) على التوالي وذلك بسبب طرح الودائع من الدين العام الداخلي.

التوصيات:

1 - تفعيل العمل بالقانون المعدل لقانون الدين العام وادارته رقم (8) لسنة 2008 ، ووضع خطة متكاملة لتخفيض الدين ليتناسب مع النسب المحددة بموجد هذا القانون.

2 - الالتزام بتطبيق نصوص القانون رقم (26) لسنة 2001 والقانون رقم (8) لسنة 2008 بخصوص احتساب نسبة الدين العام للناتج المحلي الاجمالي.

3 - نظراً لتركيبة وحجم الدين ونموه خلال الفترة الماضية واحتمالية تذبذب الودائع التي يتم طرحها من الدين العام الداخلي والتعديل المستمر على رقم الناتج المحلي الاجمالي حيث لا يثبت الا بعد مرور ما يزيد على سنتين، نرى دراسة امكانية ربط الدين العام بسقف محدد (الحد الاقصى للاقتراض المسموح به خلال السنة) اضافة لابقاء النسب المدرجة بالقانون، بحيث يكون تحديد سقف الدين مثلاً عند اقرار قانون الموازنة العامة للدولة للسنة التالية من خلال الالتزام بموازنة التمويل الواردة في قانون الموازنة.

ثانياً تحليل الدين العام:

1 - ارتفع اجمالي الدين العام (قبل طرح الودائع) من (8948.3) مليون دينار في نهاية عام 2007 الى (16047.1) مليون دينار في نهاية الربع الثاني من عام 2012، اي ان حجم الزيادة بلغ (7098.8) مليون دينار خلال هذه الفترة وشكل ما نسبته (44 %) من اجمالي حجم الدين العام القائم في 30/6/2012. ويعود السبب الرئيس لهذا الارتفاع الى العجز الذي تعاني منه شركة الكهرباء الوطنية من جهة وتراجع المنح والمساعدات خلال النصف الاول من عام 2012 وبالتالي اللجوء للافتراض لتغطية عجز الموازنة.

2 - ظهر في نشرتي الدين العام ومالية الحكومة العامة بند تحت مسمى (سلفة استثنائية) بلغ رصيدها (322) مليون دينار عام 1999 وخفضت العام 2000 لتصبح (272) مليون دينار ويلاحظ ان هذه السلفة ما تزال ثابتة القيمة ومنذ العام 2000 وتظهر في نشرات الدين العام دون وجود اي تسديدات جديدة عليها منذ ذلك العام.

التوصية:
قيام وزارة المالية بتوضيح طبيعة السلفة أعلاه وأن يتم وضع جدول زمني لسدادها وفق ما تسمح به امكانيات التسديد.
ثالثاً: تركيبة الدين العام:

1 - التغيير في تركيبة الدين العام:

ان تركيبة الدين العام (داخلي/خارجي) قد تغيرت كلياً خلال الفترة (2007-2011) حيث تزايد الاعتماد اكثر على الدين الداخلي وكان اكبر تغيير في عام 2008 نتيجة شراء ديون نادي باريس (قروض خارجية). وفي نفس العام تمت زيادة الديون الداخلية، وكما سبق واشرنا اليه في التقرير السنوي لعام 2011 وهذا قد تكون له آثار سلبية حيث يؤدي الى منافسة القطاع الخاص على السيولة الموجودة في البنوك التجارية، ما قد يؤثر على الاستثمار.
2 - حركة أدوات الدين الداخلي:

إن أذونات وسندات الخزينة (الدين الداخلي) المصدرة من قبل البنك المركزي نيابة عن الحكومة يتم شراؤها من قبل البنوك التجارية وبالتالي منافسة القطاع الخاص على السيولة المتوفرة في السوق المصرفي، وقد يتسبب في رفع سعر الفائدة وبما يورث على الانفاق الاستثماري وبالتالي على النمو الاقتصادي.

ويلاحظ تزايد الاعتماد على الدين الداخلي، حيث ان الاوراق المالية الحكومية تعتبر خالية المخاطر في المعايير المصرفية، حيث لا تتحمل البنوك عبئا عند احتساب معدل كفاية رأس المال (capital adequacy ratio) وفقاً لتعليمات لجنة بازل؛ وبالتالي تكون جاذبة اكثر للبنوك التجارية لتوظيف الفائض من احتياطياتها في هذه الاوراق، ما يؤثر بشكل سلبي على توظيف هذه الاموال في الاوراق المالية الاخرى وفي منح قروض استثمارية وانمائية للقطاع الخاص. كما ان اللجوء للاقتراض الداخلي ادى الى رفع اسعار الفائدة على اذونات وسندات الخزينة، وهذا يتضح من نتائج المزاد على الاوراق المالية الحكومية حيث وصل سعر الفائدة المرجح الى
(7.691 %) على الاصدار رقم (30/2012) تاريخ 25/6/2012 والبالغ قيمته (150) مليون دينار فيما بلغ اعلى سعر فائدة مقبول (7.750 %) وادنى سعر فائدة مقبول (7.580 %) على نفس الاصدار.
التوصيات:
1 - الأخذ بعين الاعتبار تأثيرات التوسع في الاقتراض الداخلي من قبل المعنيين بالدين العام.
2 - ان يتم طرح ادوات الدين (سندات التنمية، اذونات... الخ) او جزء منها للاكتتاب العام (الشراء من قبل المواطنين)؛ مما قد يؤدي الى تخفيض عبء الدين على الخزينة العامة حيث إنّ ذلك قد يسمح بأن تكون الحكومة اقدر على تحديد سعر الفائدة او العائد عليها، وبالتالي الحد من الخضوع لتسعيرها من قبل البنوك التجارية، مع وضع آليات لتنظيم ذلك.
3 -تمثل خدمة الدين الخارجي كلا من الاقساط والفوائد المدفوعة والمجدولة.
يظهر ارتفاع اجمالي خدمة الدين عام (2008) نظراً لشراء ديون نادي باريس (قروض غير ميسرة) كما ذكرنا سابقاً، مما ادى الى تخفيض رصيد الدين الخارجي بما يقارب (30 %) الامر الذي انعكس على تخفيض خدمة الدين للسنوات اللاحقة (المدة المتبقية من عمر هذه الديون) والبالغة (14) سنة، حيث انخفضت خدمة الدين في جانب الاقساط بمعدل سنوي (122) مليون دينار وكذلك خدمة الدين في جانب الفوائد بمبلغ (46) مليون دينار.
رابعاً: مؤشرات الدين العام:
هناك العديد من المؤشرات المرتبطة بالدين العام الحكومي، علماً ان نشرة الدين العام الصادرة عن وزارة المالية تقوم باظهار العديد من هذه المؤشرات ويتم نشرها على الموقع الالكتروني للوزارة وهي تعتمد على البيانات المنشورة بتاريخ إعداد النشرة، حيث تكون بعض البيانات اولية ويتم تعديلها لاحقاً من قبل الجهات المسؤولة عنها.
وفيما يلي اهم هذه المؤشرات:
1 - نصيب الفرد من الدين العام
ويلاحظ زيادة حصة الفرد من الدين العام رغم الزيادة في اعداد السكان حيث بلغ النمو في حصة الفرد من الناتج المحلي الاجمالي لعام 2011 ما نسبته (6.8 %) فيما بلغ النمو في حصة الفرد من الدين العام (12.6 %).
2 - مؤشرات قابلية التأثير:
تقيس مؤشرات قابلية التأثر (حسب مؤشرات الدين العام الصادرة عن المنظمة الدولية للاجهزة العليا للرقابة) مؤشرات الاقتصاد الكلية وفيما يلي ابرز هذه المؤشرات:
أ- نسبة الدين للناتج المحلي الاجمالي:
يقيس هذا المؤشر قدرة الاقتصاد الوطني على تحمل عبء الدين العام كما يقيس مستوى الدين بالنسبة للنشاط الاقتصادي.
ب- نسبة رصيد الدين العام/ ايرادات الموازنة المحلية:
ويبين مستوى المديونية قياسا بقدرة الحكومة على السداد ويظهر عدد السنوات اللازمة لتسديد رصيد الدين العام.
ويلاحظ تزايد عبء الدين العام وتناقص تدريجي في قدرة الايرادات المحلية على تسديده وخصوصا عام 2011 ، حيث إنّ تزايد الاعتماد على الاقتراض ادى الى تراجع هذا المؤشر بشكل مؤثر.
ج- نسب الدين العام الخارجي وخدمته/ الصادرات
ويبين مستوى الدين العام الخارجي كنسبة مئوية الى الصادرات وتظهر درجة ثقل العبء على التصدير او القدرة على توفير العملات الاجنبية.
ويعود تحسن مؤشر خدمة الدين الخارجي/ الصادرات بعد العام 2008 الى انخفاض رصيد الدين العام الخارجي. وحسبما اسلفنا الذكر في بند تركيبة الدين حيث اصبح الاعتماد اكثر على الاقتراض الداخلي وكذلك وجود نمو في الصادرات.
د- نسب الاحتياطات الرسمية الى الدين العام الخارجي وخدمة الدين الخارجي
يقيس مؤشر الاحتياطات الرسمية للدين الخارجي السنوات المطلوبة لتسديد الدين الخارجي الحالي بسرعة تساوي سرعة التراكم في الاحتياطات الرسمية كما تمثل نسبة الاحتياطات الرسمية الى خدمة الدين قدرة الاحتياطات على تغطية خدمة الدين الخارجي.
يلاحظ تراجع المؤشرين خلال العام 2011 مقارنة بعامي (2009، 2010) وذلك رغم تراجع ارصدة الدين العام الخارجي الى ان خدمة الدين الخارجي من الاقساط والفوائد ارتفع في عام 2011
هـ- المؤشرات المالية للدين العام
ان من اهم المؤشرا المالية في هذا المجال هي مخاطر السوق والتي تتعلق بالتقلبات بأسعار الفائدة واسعار العملة ومخاطر السمعة ومنها التصنيف الانتمائي للدولة. وفيما يلي ابرز هذه المؤشرات وهو أثر سعر الصرف.
و - أثر سعر الصرف
يقيس هذا المؤشر التغير في رصيد الدين الخارجي نتيجة تقلبات اسعار صرف العملات التي تتكون منها محفظة القروض الخارجية، آخدين بعين الاعتبار ان سعر الصرف بين الدينار والدولار ثابت (fixed exchange rate) وان التغير في الارصدة يعود لتغيير اسعار صرف العملات الاخرى مقابل الدينار.
وفيما يلي بيان لاثار تغير اسعار الصرف كما هو في نشرة الدين العام الصادرة عن وزارة المالية، علما ان سعر الصرف بالنشرة مأخوذ من موقع صندوق النقد الدولي (IMF) بتاريخ اصدار كل نشره.
يلاحظ من الدخول اعلاه ان الاثر التراكمي لتغير اسعار الصرف لخمس سنوات ونصف وذلك للفترة (2007-30/6/2012) قد تولدت عنه زيادة الدين العام الخارجي بمبلغ (429) مليون دينار ويشكل ما نسبته (9.6 %) من اجمالي رصيد الدين الخارجي القائم كما هو الوضع في 30/6/2012 . وقد يكون من غير المجدي استخدام المشتقات المالية مثل التحوط (Hedging) نظرا لكبر حجم محفظة القروض الخارجية من جهة، وطول فترات السداد من جهة اخرى، ولكن يمكن لبعض المشاريع ذات المردود الاستثماري ان تدرج ضمن مشاريع (BOT) كبديل عن الاقتراض المباشر لتمويلها وكذلك اتفاقيات الشراكة مع القطاع الخاص.
التوصيات:
1 - العمل قدر الامكان ان تكون القروض الخارجية بعملة الدولار (كون سعر الصرف ثابت) وان تكون هذه احد محاور لمفاوضات الرئيسة مع المقرضين.
2 - العمل على ان تكون المشاريع الكبيرة (Mega Projects) ذات المردود الاستثماري ضمن الـ(BOT) وعقود الشراكة مع القطاع الخاص بدلا من الاقتراض المباشر لتمويلها.
خامسا: الدين العام والمشاريع الممولة:
هناك قروض وقعت فيها اتفاقيات لم يتم سحب اي مبالغ منها وقروض اخرى نسب السحب منها بطيئة رغم مرور فترات طويلة على توقيع اتفاقياتها، وبعضها يترتب عليه دفع عمولات التزام على المبالغ غير المسحوبة مما يؤدي الى زيادة في كلف التمويل.
هناك اكثر من (30) قرضا آخر لتمويل مشاريع نسب السحب منها غير مكتملة ويبلغ اجمالي المبالغ غير المسحوبة منها ما يقارب (300) مليون دينار.
يتبين وجود بطء بالسحب من القروض وذلك بمقارنة الفترة التي مضت منذ تاريخ التوقيع مع فترة انتهاء السحب، وبشكل عام يعد التأخير في السحب للاسباب التالية:
1 - نقص في التخصيص في الموازنة العامة خصوصا عندما تكون هناك نسب محددة للسحب حسب الموازنة لا تتناسب مع سير المشروع.
2 - نقص في جاهزية الدراسات وفي التحضيرات وفي استكمال بعض شروط الاتفاقيات.
3 - معوقات خلال التنفيذ تواجه المقاولين او الجهة صاحبة العطاء (المستفيدة) لم تؤخذ بعين الاعتبار حسابها عند اعداد الدراسات.
4 - كثرة الاوامر التغييرية بعد البدء بتنفيذ المشروع او تطورات تكنولوجية تحدث خصوصا في مجال الصحة.
5 - ارتفاع اسعار مدخلات بعض المشاريع (سلع ومواد)، ما ينعكس على زيادة في قيمة العطاء.
6 - تأخير في صرف بعض مطالبات المقاولين نتيجة اجراءات التسليم.
إن مخاطر التأخير في تنفيذ المشاريع والسحب من القروض لها آثار سلبية:
1 - دفع عمولات على المبالغ غير المسحوبة نتيجة التأخر في السحب في بعض الاتفاقيات ما يزيد في كلفة التمويل.
2 - ارتفاع كلف المشروع وتغير في اسعار المواد.
3 - اشكالات مع المقاولين ما قد يترتب دفع غرامات او فوائد تأخير نتيجة التأخر في دفع مستحقاتهم او بدل عطل وضرر.
التوصيات:
1 - تشكيل لجنة من كل من وزارة المالية ودائرة الموازنة العامة ووزارة التخطيط وكل جهة من الجهات المستفيدة من القروض لحصر كافة المشاريع الممولة بقروض غير مسحوب منها او نسب السحب فيها بطيئة للوقوف على اسباب التأخير واوضاع القروض وطرق العلاج ورفع توصيات بخصوصها للجهات صاحبة الصلاحية لاتخاذ القرار المناسب.
2 - عدم التعاقد على أي قروض لاي مشروع الا بعد ان تكون كافة الدراسات والشروط اللازمة للبدء بالتنفيذ مكتملة.